Nel 1988, Achille Occhetto diventò segretario del Partito Comunista Italiano (PCI) e già in quell'anno cominciò a parlare di un «governo ombra dell'opposizione».[2] Nel febbraio dell'anno successivo annunciò che avrebbe proposto la creazione del governo ombra al successivo congresso del partito (il XVIII, tenutosi a Roma dal 18 al 22 marzo 1989). Alcuni nomi cominciarono a circolare già in marzo.[4][5] Altri nomi poi rivelatisi definitivi, come quello di Giorgio Napolitano (successivamente Presidente della Repubblica) emersero il 12 luglio.[6] Il governo ombra fu presentato ufficialmente al Senato il 19 luglio, ma la lista completa dei suoi membri (vedi sotto) era trapelata già il giorno precedente.[7]
Il 22 luglio 1989 il governo ombra si riunì per la prima volta, a Palazzo Madama, discutendo, tra le altre cose, della "emergenza alghe" nel Mare Adriatico.[8] Lo stesso giorno entrò in carica il Governo Andreotti VI, in seguito alla crisi del Governo De Mita.[9]
Successivamente la composizione subì alcuni aggiustamenti, come l'ingresso di Giulio Carlo Argan ai beni culturali.[10]