Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa
(EN) Organization for Security and Co-operation in Europe (DE) Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (ES) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (FR) Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (IT) Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (RU) Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
L'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE)[1] è la più grande organizzazione intergovernativa di sicurezza regionale[2] per la promozione della pace, del dialogo politico, della giustizia e della cooperazione in Europa che conta, attualmente, cinquantasette Paesi membri. L'OSCE nasce nel 1995 come evoluzione della Conferenza sulla sicurezza e sulla cooperazione in Europa (CSCE).
L'OSCE adotta un approccio onnicomprensivo alla sicurezza articolato su tre dimensioni: politico-militare, economico-ambientale e umana[3].
Nel corso degli anni ha promosso una serie di missioni di peacekeeping e operazioni sul terreno, in Europa e nel mondo, rivelandosi un importante strumento per l'allerta precoce (early warning), la prevenzione dei conflitti, la gestione delle crisi non militari e la riabilitazione post-conflitto. Inoltre, essa rappresenta un importante forum di confronto su controllo degli armamenti convenzionali e misure di rafforzamento della fiducia nonché di promozione della cooperazione su contrasto a minacce transnazionali (terrorismo, crimine organizzato internazionale, tratta di esseri umani, traffici di armi, ecc.), temi economici e ambientali, diritti umani, libertà fondamentali e processi democratici.[4]
Storia
1973: la Conferenza sulla Sicurezza e sulla Cooperazione in Europa
La Conferenza sulla Sicurezza e sulla Cooperazione in Europa (CSCE) fu convocata per la prima volta a Helsinki il 3 luglio 1973 e nacque - in pieno clima di guerra fredda - come tentativo di ripresa del dialogo Est-Ovest: alla Conferenza presero infatti parte i rappresentanti di tutti i Paesi europei (con l'eccezione dell'Albania) e gli inviati degli Stati Uniti e dell'Unione Sovietica.
1975: Accordi di Helsinki
Il 1º agosto 1975 i capi di Stato e di governo dei trentacinque paesi partecipanti alla Conferenza si riunirono, nuovamente a Helsinki, per la firma dell'Atto finale della CSCE: con tali Accordi o Memorandum d'intesa furono, tra l'altro, riconosciute e accettate le frontiere esistenti fra gli Stati europei, compresa quella che divideva la Germania in due entità politiche distinte e sovrane ed, in cambio dell'implicito riconoscimento del dominio sovietico in Europa orientale, l'URSS si impegnò al rispetto dei diritti umani.
Dopo il 1989
La funzione della CSCE di semplice conferenza (nell'ambito della quale i Paesi partecipanti si riunivano regolarmente) con il ruolo di "ponte" tra Est ed Ovest è, tuttavia, cambiata radicalmente con la caduta dei regimi comunisti dell'Europa orientale alla fine degli anni ottanta e con il riaccendersi di possibili focolai di crisi nel corso degli anni novanta: da un ruolo di forum puramente politico che, accessoriamente, offriva una base di legittimità ai gruppi est-europei di difesa dei diritti umani, la Conferenza ha infatti assunto compiti concreti di prevenzione e composizione pacifica dei conflitti che si sono susseguiti nei paesi est europei come conseguenza della disgregazione del blocco sovietico; ha, inoltre, preso parte alla fase della ricostruzione seguita a tali conflitti cercando, ad esempio tramite strumenti quali l'istituzione di osservatori elettorali indipendenti per il monitoraggio delle elezioni, di favorire il processo di transizione democratica dell'Europa dell'Est.
Come conseguenza di tali stravolgimenti geopolitici la CSCE ha adottato, il 21 novembre 1990, la Carta di Parigi per una nuova Europa, atto con il quale veniva di fatto riconosciuta la fine delle divisioni della guerra fredda.
1995: l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa
Dal 1º gennaio del 1995 la CSCE si è trasformata in un'organizzazione stabile, prendendo l'attuale denominazione di Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e dotandosi di organi permanenti per lo svolgimento delle proprie attività:
un centro per la risoluzione delle controversie legali (con sede a Vienna)
un ufficio per i controlli elettorali (con sede a Varsavia) e avviando, nel contempo, una fase di collaborazione istituzionalizzata tra i Paesi membri.
L'OSCE si è quindi data come obiettivo il mantenimento della pace e della sicurezza in Europa, intendendo quest'ultima non solo come assenza di conflitti armati, ma anche come presupposto per la difesa dei diritti dell'uomo, per strutture democratiche stabili all'interno di uno "Stato di diritto", come pure per un concreto sviluppo economico e sociale e uno sfruttamento sostenibile delle risorse.
L'approccio dell'OSCE alla sicurezza è omnicomprensivo e si articola su tre dimensioni: dimensione politico-militare (prima), dimensione economico-ambientale (seconda) e dimensione umana (terza).[5]
La prima dimensione politico-militare è basata su un sistema di scambi dati integrato dalla possibilità di verifiche reciproche sul campo, sia terrestri che aeree. Tale scambio è principalmente disciplinato dal trattato sulle forze armate convenzionali in Europa (CFE), dal documento di Vienna e dal trattato sui cieli aperti e da misure di rafforzamento della fiducia e della sicurezza. Questa dimensione è soprattutto volta a promuovere una maggiore apertura, trasparenza e cooperazione attraverso il supporto agli Stati partecipanti. I principali settori di attività riguardano il controllo armamenti, la riforma del settore della sicurezza, il controllo dei confini, contrasto al terrorismo, la prevenzione dei conflitti, il contrasto al traffico illecito, stoccaggio e distruzione di armi leggere e munizioni convenzionali.[6]
La seconda dimensione economico-ambientale si occupa degli aspetti relativi all'economia ed all'ambiente, considerati quali ulteriori fattori chiave per il rafforzamento della sicurezza. In particolare, vede l'organizzazione promuovere i principi di buon governo, il contrasto alla corruzione, la promozione delle tematiche ambientali, la condivisione delle risorse naturali nonché la gestione del ciclo dei rifiuti.[5]
La terza dimensione umana è incentrata sul rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, sulla promozione della democrazia e dello stato di diritto, elementi comunque fondamentali per la stabilità. L'OSCE assiste gli Stati partecipanti nel rafforzare le istituzioni democratiche, tenere libere consultazioni elettorali, garantire il rispetto dei diritti umani, la libertà di espressione dei media, i diritti delle minoranze, la tolleranza e la non discriminazione.[5][7]
Struttura e Istituzioni
La struttura istituzionale dell'OSCE si compone di una dimensione governativa e di una dimensione parlamentare. La dimensione governativa è composta da organi decisionali e da strutture esecutive mentre quella parlamentare è rappresentata dall'Assemblea Parlamentare dell'OSCE.
Organi decisionali
Il processo decisionale OSCE si svolge su tre livelli, con l'affiancamento di riunioni su tematiche specifiche.
Gli organi politici dell’OSCE comprendono:
Il Consiglio ministeriale: si riunisce una volta all'anno e si presenta come il principale organo decisionale dell'Organizzazione. Il Consiglio adotta le principali decisioni e i testi fondamentali che guidano l'azione dell'OSCE.
Il Consiglio permanente: organo assembleare con sede a Vienna composto dai rappresentanti permanenti degli Stati partecipanti. Ha competenza generale, anche finanziaria, e si riunisce ogni settimana per consultazioni politiche.
Il Foro di Cooperazione per la Sicurezza, un organo di negoziato permanente ove gli Stati partecipanti si consultano settimanalmente su tematiche relative a sicurezza e stabilità, prettamente in termini politico-militari.[8]
Il Summit dei Capi di Stato e di Governo decide le priorità e fornisce l'orientamento dell'organizzazione. Questo, tuttavia, si riunisce raramente (l'ultima volta nel 2010)[8].
La presidenza in esercizio, a rotazione annuale tra i ministri degli esteri degli Stati partecipanti, che ha poteri di rappresentanza e di supervisione sugli organi tecnico amministrativi, nonché di stabilire le priorità durante l'anno in carica. Il presidente di turno può avvalersi di diversi rappresentanti speciali e personali per particolari tematiche o aree geografiche ed è assistito dalla Troika, organo informale composto da precedente, attuale e futura Presidenza.[9]
Strutture esecutive
Segretario Generale
Nominato all'unanimità dal Consiglio Ministeriale con mandato triennale prorogabile per due anni; questi è la massima autorità amministrativa dell'OSCE ed agisce sotto la guida del presidente in esercizio, fornendo il supporto necessario alle sue attività; dirige il Segretariato, con sede a Vienna e Praga[10];
Ha sede a Varsavia e promuove i processi elettorali democratici, il rispetto dei diritti umani, lo stato di diritto, la tolleranza e la non discriminazione, i diritti delle comunità Rom e Sinti; da dicembre 2020 l’Ufficio è diretto da Matteo Mecacci (Italia);[11]
Con sede a L'Aja, è uno strumento di diplomazia preventiva indipendente che assicura l'allerta precoce e adotta misure adeguate e tempestive per prevenire che le tensioni etniche sfocino in conflitti; da dicembre 2020, l'incarico è ricoperto dall'ambasciatore Kairat Abdrakhmanov (Kazakhstan);[12]
Con sede a Vienna, monitorizza gli sviluppi riguardanti i media in tutti i 57 Stati partecipanti e provvede a segnalare tempestivamente le violazioni della libertà di espressione. Dal 2020, l'incarico è ricoperto dall'ambasciatrice Teresa Ribeiro, (Portogallo).[13]
Con sede a Vienna, è un organo collegiale che si occupa dell'applicazione del trattato sui cieli aperti (Open Skies) ed è composto da 32 Stati membri (inizialmente 34, successivamente ridottisi a seguito dell’uscita degli Stati Uniti nel 2020 e della Federazione Russa nel 2021), tutti gli Stati parte sono membri OSCE.[15][16][17]
Corte di conciliazione e arbitrato
Istituita dalla Convenzione di Stoccolma del 1992, ha sede a Ginevra e si occupa della composizione pacifica delle controversie in conformità al diritto internazionale e agli impegni OSCE. Finora non è stata investita di nessun caso.[18]
Attività sul terreno
L'azione dell'Organizzazione dispiega anche delle missioni sul territorio (attualmente 15), le quali permettono di assistere gli Stati nell'affrontare problematiche e sfide di sicurezza secondo le direttive e i principi OSCE.
La prima missione operativa di lunga durata dell'OSCE è stata quella inviata nel 1992 nel Kosovo, missione fallita a causa dello scoppio della guerra nella regione balcanica.
Le attività attualmente operative sono le seguenti:
Rappresentante Personale della Presidenza in esercizio dell'OSCE sul conflitto gestito dalla Conferenza di Minsk
Centro OSCE in Ashgabat
Ufficio dei Programmi OSCE in Nur-Sultan
Ufficio dei Programmi OSCE in Bishkek
Ufficio dei Programmi OSCE in Dushanbe
Coordinamento Progetti OSCE in Uzbekistan
Le attività non più operative sono le seguenti:
Missioni di Lunga Durata in Kosovo, Sangiaccato e Voivodina
Missione in Georgia
Missione in Estonia
Missione in Lettonia
Missione in Ucraina
Rappresentante presso la Commissione di Esperti Estone sui Pensionati Militari
Ufficio di collegamento in Asia Centrale
Rappresentante presso il Comitato Congiunto della Stazione Radar di Skrunda
Gruppo di Assistenza in Cecenia
Rappresentante Personale della Presidenza in esercizio per l'Articolo IV, Allegato 1-B dell'Accordo Quadro Generale Per la Pace in Bosnia ed Erzegovina
Missione in Croazia / Ufficio a Zagabria
Gruppo di Consulenza e Monitoraggio in Bielorussia
Missione di Verifica in Kosovo / Task Force per il Kosovo
Ufficio a Yerevan
Ufficio a Baku / Coordinamento progetti a Baku
Ufficio a Minsk
Missione di Osservazione ai Checkpoint russi di Gukovo e Donetsk
L'Assemblea Parlamentare si è riunita per la prima volta a Budapest nel luglio 1992. Ha sede a Copenaghen e si compone di 323 rappresentanti dei parlamenti nazionali degli Stati partecipanti. L'obiettivo principale dell'assemblea è quello di promuovere la conoscenza e l’osservanza degli impegni OSCE da parte delle strutture legislative nazionali. L'Assemblea dell'OSCE si riunisce due volte l'anno: la sessione annuale ha luogo nel mese di luglio, in uno dei paesi membri. Al termine di ogni sessione annuale, essa adotta a maggioranza una Dichiarazione Finale in cui formula raccomandazioni circa il grado di attuazione degli impegni OSCE negli Stati partecipanti. L’Assemblea Parlamentare ha funzione meramente consultiva, e non ha potere decisionale né di controllo sul bilancio[21].
Bilancio
Il bilancio dell'OSCE per anno (in milioni di euro) dal 1993 è stato:
La Presidenza dell’OSCE viene esercitata per la durata di un anno da uno Stato partecipante dell’OSCE designato a tal fine da una decisione del Consiglio dei ministri. La funzione viene esercitata dal Ministro degli affari esteri di quel Paese come "Presidente in esercizio (CiO)".
Le responsabilità del Presidente in esercizio (CiO) includono:
coordinamento del lavoro delle istituzioni OSCE;
rappresentare l'Organizzazione;
supervisione delle attività relative alla prevenzione dei conflitti, alla gestione delle crisi e alla riabilitazione postbellica.
Il Presidente in esercizio nomina Rappresentanti personali - esperti nei settori prioritari per il Presidente in esercizio[23]. È assistito dai presidenti in carica precedenti e entranti; i tre insieme costituiscono la Troika dell'OSCE. L'origine dell'istituzione risiede nella Carta di Parigi per una Nuova Europa (1990), il Documento di Helsinki 1992 ha formalmente istituzionalizzato questa funzione[24].
La presidenza dell'OSCE per il 2022 è stata esercitata dalla Polonia[25] e nel 2023 è stata assunta dalla Macedonia del Nord[26].
L'Italia ha esercitato la Presidenza nel 1993 e nel 2018[27].
Il Segretario generale è a capo del Segretariato OSCE che è chiamata a prestare sostegno operativo all’Organizzazione e ad assistere la Presidenza in esercizio.
Il Segretario Generale viene eletto dal Consiglio Ministeriale con un mandato di tre anni e può essere rinnovato per altri tre anni[29].
Dall'istituzione dell'ufficio, i Segretari generali sono stati:
A differenza di altre organizzazioni internazionali, l'OSCE non gode di personalità giuridica, poiché non è stata a creata a seguito della ratifica di un documento giuridicamente vincolante. L'Atto Finale di Helsinki rappresenta infatti solamente un impegno politico dei Capi di Stato. Per questo motivo, l'OSCE ha cercato di costruire la propria personalità giuridica tramite accordi bilaterali tra l'Organizzazione e gli Stati membri. Ad oggi, questi accordi sono stati raggiunti solo con 27 Stati partecipanti su 57[30]. Di conseguenza, il quadro giuridico dell'OSCE non è chiaro per quanto riguarda la sua personalità giuridica, la capacità giuridica e un sistema uniforme di privilegi e immunità, provocando gravi ostacoli a livello operativo[31].
Per via di questo status giuridico, all'interno dell'Organizzazione i paesi che ne fanno parte vengono chiamati Stati partecipanti[32].
Note
^La sigla è la stessa in varie lingue: in ingleseOrganization for Security and Co-operation in Europe, in franceseOrganisation pour la sécurité et la coopération en Europe, in spagnoloOrganización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
^La Russia esce dal Trattato Cieli Aperti, su sicurezzainternazionale.luiss.it. URL consultato il 29 dicembre 2021 (archiviato dall'url originale il 29 dicembre 2021).
(EN) Victor-Yves Ghebali, The OSCE in Post-Communist Europe: Towards a Pan-European Security Identity 1990-1996 - Volume II, Bern, BBL, Verkauf Bundespublikationen, 1996, ISBN978-3-906969-94-7.
Luigi Vittorio Ferraris (a cura di), Testimonianze di un negoziato: Helsinki, Ginevra, Helsinki 1972-1975 [Report on a Negotiation: Helsinki, Geneva, Helsinki 1972-1975, Geneva, Leiden, 1979, pp. 439], Padova, CEDAM, 1977, pp.660, ISBN 978-8-813146-31-3
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